Sztuczne warunki

Przez lata zarzut „stworzenia sztucznych warunków” mógł oznaczać dla gospodarstwa znacznie więcej niż utratę korzyści, którą – zdaniem ARiMR – rolnik uzyskał wskutek obejścia zasad przyznawania pomocy.
W polskiej praktyce stawką stawała się całość płatności, niekiedy również wypłaconych w poprzednich latach. Teraz spór, który z polskich gospodarstw, kancelarii, sądów administracyjnych i Biura Rzecznika Praw Obywatelskich dotarł aż do Luksemburga, wszedł w przełomową fazę. 17 września 2026 r. rzeczniczka generalna TSUE Tamara Ćapeta opowiedziała się za wykładnią korekcyjną: co do zasady odebrać należy tę część wsparcia, która wynika ze sztucznie stworzonych warunków, a nie całe wsparcie należne za rzeczywiście prowadzoną działalność rolniczą.

To jeszcze nie wyrok Trybunału. Opinia rzeczniczki generalnej nie wiąże sędziów TSUE. Jest jednak pierwszą tak kompleksową odpowiedzią przedstawioną na poziomie Trybunału w sprawie C-470/25, E., dotyczącej dokładnie tego sporu, który od lat ma dla części polskich gospodarstw wymiar egzystencjalny: czy „odebranie korzyści” ma przywrócić prawidłową wysokość płatności, czy może stać się podstawą do odebrania rolnikowi wszystkiego?

Problem, przed którym Instytut Gospodarki Rolnej ostrzegał już w 2023 roku

Na portalu Instytutu Gospodarki Rolnej problem „sztucznych warunków” był podnoszony już w 2023 r. W rozmowie Moniki Przeworskiej z adw. Pawłem Zounerem pytanie postawiono wprost: czy sposób stosowania tych przepisów może być niebezpieczny dla polskich rolników?

Zouner zwracał wówczas uwagę przede wszystkim na nieostrość pojęcia. „Sztuczne warunki” nie są prostym katalogiem zakazanych czynności. To klauzula generalna, której treść przez lata doprecyzowywano przede wszystkim poprzez orzecznictwo. Jego zasadniczy zarzut dotyczył więc przewidywalności prawa: rolnik może po latach dowiedzieć się, że sposób organizacji gospodarstwa, współpraca między członkami rodziny, wspólny adres, korzystanie z tych samych usług czy dokonany wcześniej podział majątku zostają przez organ ocenione według standardu rozwijanego później w orzecznictwie.

Ten problem nabrał dodatkowego ciężaru w 2026 r. Ministerstwo Rolnictwa, odpowiadając na interpelację nr 15517, potwierdziło, że nie prowadzono odrębnych działań informacyjnych i edukacyjnych skierowanych do producentów oraz doradców wyłącznie w zakresie sztucznych warunków, nie przygotowano osobnych ulotek, broszur, instrukcji czy szkoleń dotyczących tylko tej kwestii. Resort wskazał również, że ani MRiRW, ani ARiMR nie analizowały, jak brak ustawowej definicji i brak takich ukierunkowanych działań informacyjnych wpływają na możliwość przypisania producentowi świadomości i zamiaru uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu.

To istotne, bo już w 2013 r. TSUE w sprawie C-434/12 Słynczewa siła przesądził, że nie wystarcza samo formalne podobieństwo czy samo istnienie powiązań. Mechanizm sztucznych warunków opiera się na badaniu dwóch elementów: obiektywnego — czy mimo formalnego spełnienia wymogów cel systemu wsparcia nie został osiągnięty — oraz subiektywnego, dotyczącego zamiaru uzyskania korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków. Powiązania prawne, ekonomiczne czy osobowe mogą być dowodem, podobnie jak celowa koordynacja, ale sama więź między podmiotami nie pozwala automatycznie odmówić pomocy bez oceny wszystkich okoliczności sprawy.

Obecnie klauzulę obchodzenia prawa zawiera art. 62 rozporządzenia 2021/2116. Nakazuje on państwom członkowskim podejmowanie skutecznych i proporcjonalnych kroków oraz nieprzyznawanie korzyści podmiotowi, wobec którego ustalono, że wymagane warunki zostały sztucznie stworzone wbrew celom prawodawstwa rolnego. Problem polega na tym, że przepis nadal nie zawiera kazuistycznej definicji „sztuczności”.

164 753 wnioskodawców rocznie. Skala, której nie można bagatelizować

O tym problemie nie można już mówić jak o niszowym sporze kilku dużych gospodarstw.

W opublikowanym w 2026 r. w „Przeglądzie Prawa Rolnego” opracowaniu prof. Przemysław Litwiniuk wskazuje, że według informacji przekazanej mu pocztą elektroniczną przez zastępcę prezesa ARiMR 11 maja 2026 r., w latach 2023–2025 Agencja podejrzewała o tworzenie sztucznych warunków średniorocznie 164 753 wnioskodawców.

Tę liczbę trzeba czytać bardzo precyzyjnie. Nie oznacza ona 164 753 prawomocnie stwierdzonych naruszeń rocznie. Nie oznacza 164 753 decyzji nakazujących zwrot. Nie oznacza też 164 753 rolników, którym udowodniono obejście prawa. Mowa o skali podejrzeń odnotowanej w informacji ARiMR przekazanej autorowi publikacji naukowej.

Ale właśnie z tym zastrzeżeniem liczba jest niezwykle ważna. Pokazuje, jak szeroko klauzula, która nie ma zamkniętej ustawowej definicji, funkcjonuje w systemie kontroli płatności. Jeżeli podejrzeniem może zostać objęta tak duża grupa wnioskodawców, standard dowodowy, przewidywalność prawa i sposób określania skutków finansowych przestają być zagadnieniem technicznym. Stają się problemem systemowym dla polskiego rolnictwa.

Kiedy korekta zamienia się w ekonomiczną egzekucję

Sednem konfliktu nie jest przy tym pytanie, czy należy tolerować obchodzenie prawa. Nie należy. Jeżeli ktoś rzeczywiście tworzy konstrukcję wyłącznie po to, aby uzyskać pieniądze, które bez tej konstrukcji mu się nie należą, budżet Unii musi być chroniony.

Spór dotyczy czegoś innego: co dokładnie należy takiemu beneficjentowi odebrać?

Załóżmy, że gospodarstwo przy prawidłowym zastosowaniu zasad powinno otrzymać 900 tys. zł. Wskutek sztucznej konstrukcji otrzymuje milion złotych. Korzyść wynikająca z obejścia zasad wynosi 100 tys. zł. Wykładnia korekcyjna prowadzi do odebrania 100 tys. zł. Wykładnia sankcyjna może prowadzić do odebrania miliona.

To nie jest różnica techniczna. To jest różnica pomiędzy przywróceniem stanu zgodnego z prawem a ekonomicznym ukaraniem przedsiębiorstwa rolnego.

Prof. Litwiniuk opisuje skutki dotychczasowej wykładni bardzo konkretnie: całkowite pozbawienie dopłat, a następnie dochodzenie zwrotów kwot wielokrotnie przewyższających rzeczywiście uzyskaną nadwyżkę może prowadzić do utraty płynności finansowej, a nawet ekonomicznej likwidacji gospodarstwa.

RPO również wskazywał, że dominująca w Polsce wykładnia sankcyjna prowadzi do całkowitego wykluczenia podmiotu z płatności, podczas gdy w orzecznictwie niemieckim funkcjonowała wykładnia korekcyjna — pozwalająca odebrać tę część płatności, która wynikała ze sztucznie utworzonych warunków. Zdaniem Rzecznika tak istotna rozbieżność w stosowaniu bezpośrednio obowiązującego prawa UE pogarsza sytuację polskich beneficjentów i zagraża jednolitości prawa unijnego.

Polska sprawa, która dotarła do Luksemburga

I właśnie ten spór został wyniesiony przez Polaków przed Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sprawa C-470/25 jest postępowaniem prejudycjalnym. W krajowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, zawiesił postępowanie i 5 czerwca 2025 r. skierował do TSUE pytanie o prawidłową interpretację prawa unijnego. RPO wcześniej wstąpił do postępowania i popierał skierowanie pytania do Luksemburga.

Można powiedzieć wprost: to z Polski wyszedł spór, który może zmienić europejskie rozumienie ekonomicznych konsekwencji zarzutu sztucznych warunków.

Sprawa dotyczy spółki E., która ubiegała się o płatności za 2019 r., m.in. jednolitą płatność obszarową, zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną i ONW. ARiMR dopatrzyła się powiązań między E. a spółkami B. i N. — osobowych, kapitałowych i organizacyjnych — i uznała, że struktura została ukształtowana przez sztuczny podział jednego gospodarstwa dla uniknięcia degresywności.

Najbardziej wymowny jest jednak szczegół finansowy.

Organ sam wykonał symulację pokazującą różnicę między kwotami, które trzy podmioty uzyskałyby jako jeden podmiot, a kwotami przy oddzielnym występowaniu o pomoc. Różnica wyniosła dokładnie 69 916,37 zł. To właśnie tę wartość organ wskazywał jako dowód istnienia korzyści wynikającej ze sztucznych warunków. Jednocześnie w odniesieniu do spółki E. zastosowano logikę odmowy dotyczącej całości płatności objętych jej wnioskami.

To wręcz modelowo pokazuje istotę sporu: skoro organ potrafi policzyć ekonomiczną „górkę” powstałą wskutek zarzucanego obejścia degresywności, to dlaczego konsekwencją miałoby być odebranie także tej części wsparcia, która przysługiwałaby przy prawidłowej strukturze?

NSA zapytał więc TSUE, czy „korzyści”, o których mówią art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, oznaczają całą płatność, czy jedynie część uzyskaną wskutek sztucznie stworzonych warunków.

Rozprawa przed TSUE odbyła się 4 czerwca 2026 r. Ustnie stanowiska przedstawili m.in. spółka E., RPO, Polska, Dania, Portugalia i Komisja Europejska. Co szczególnie istotne, polski rząd w postępowaniu przed TSUE bronił wykładni sankcyjnej, podobnie jak Włochy i Portugalia; za wykładnią korekcyjną opowiadali się m.in. E., RPO, Dania, Rumunia i Komisja.

To ważne rozróżnienie: polski charakter sprawy nie oznacza, że państwo polskie jako uczestnik postępowania broniło argumentacji rolników. Formalnie pytanie zadał polski NSA, a stanowisko korekcyjne konsekwentnie wspierał Rzecznik Praw Obywatelskich.

17 września 2026 r. nastąpił przełom

Rzeczniczka generalna Tamara Ćapeta zaproponowała Trybunałowi odpowiedź zasadniczo zgodną z wykładnią korekcyjną.

Jej rozumowanie można sprowadzić do siedmiu fundamentalnych wniosków:

1. Odebranie nienależnej korzyści jest środkiem administracyjnym, a nie karą. Rozporządzenie 2988/95 rozróżnia środki administracyjne od kar. Zdaniem rzeczniczki argument, że odebranie całej płatności jest potrzebne ze względu na efekt odstraszający, w istocie odwołuje się właśnie do funkcji kary.
2. Jeżeli celem jest ochrona finansów Unii, wystarczy odebrać kwotę, której nie należało wypłacić.Rzeczniczka stwierdza, że interes finansowy UE jest zabezpieczony poprzez odzyskanie części wsparcia związanej ze sztucznie stworzonymi warunkami.
3. Jeżeli państwo chce pójść dalej i odebrać więcej, potrzebuje odrębnej, jasnej podstawy prawnej. Sama unijna klauzula sztucznych warunków nie może — według opinii — zostać przekształcona wykładnią w podstawę do wymierzenia dodatkowej kary. Rzeczniczka odwołuje się tu do zasady legalności i nulla poena sine lege.
4. Kluczowe znaczenie ma rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Jeżeli działalność rolnicza w ogóle nie była prowadzona, odmowa całego wsparcia może być uzasadniona. Jeżeli jednak działalność, na którą przyznawano pomoc, była rzeczywiście prowadzona, pozbawienie całego wsparcia pozostawałoby — według rzeczniczki — w konflikcie z celem WPR.
5. Trudność obliczenia prawidłowej kwoty nie wystarcza do odrzucenia wykładni korekcyjnej. Rzeczniczka zauważa, że sama sprawa E. pokazuje możliwość dokonania takich obliczeń. Pada tu wyjątkowo ważne zdanie: „Nie wydaje się zatem, aby argumenty dotyczące trudności praktycznych mogły stanowić wystarczające powody przemawiające przeciwko proponowanej wykładni”.
6. Portugalia i Polska znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej. Portugalia poinformowała TSUE, że posiada krajową regulację wyraźnie przewidującą odmowę wszystkich płatności w razie sztucznego stworzenia warunków. RPO wskazał, a Polska potwierdziła, że w Polsce takiego przepisu nie ma.
7. Konkluzja rzeczniczki jest jednoznaczna: pojęcie „korzyści” powinno być interpretowane w taki sposób, aby odmowa wypłaty lub wycofanie obejmowały wyłącznie kwotę wsparcia wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków.

To bardzo mocne potwierdzenie kierunku argumentacji prezentowanej od lat przez część prawników reprezentujących rolników. Po ogłoszeniu opinii Paweł Zouner ocenił, że unijna klauzula ma służyć korekcie płatności, a nie ekonomicznemu zniszczeniu gospodarstwa, które faktycznie prowadzi działalność rolniczą.

„Działalność rolnicza”, a nie formalna etykieta — detal, który może mieć ogromne znaczenie

W opinii rzeczniczki szczególnie interesujący jest język użyty w punktach dotyczących celów WPR.

Rzeczniczka nie buduje argumentacji wokół samego formalnego „statusu rolnika”. Pisze o prowadzeniu rzeczywistej działalności rolniczej. Jeżeli działalność nie była wykonywana, pełna odmowa może być uzasadniona. Jeżeli była wykonywana, pozbawienie należnego jej finansowania rozmija się z celem WPR.

Punkt 83. Ważne ostrzeżenie, którego nie można przemilczeć

Opinia nie jest jednak całkowicie jednostronna.

W punkcie 83 rzeczniczka generalna zaznacza, że jeżeli dokonanie niezbędnych obliczeń jest niemożliwe, orzecznictwo wydaje się dopuszczać odmowę wypłaty lub wycofanie całej kwoty wsparcia.

To zdanie może stać się jednym z najważniejszych pól przyszłych sporów.

Bo czym jest „niemożliwość” obliczenia? Czy chodzi o rzeczywistą, obiektywną niemożność ustalenia prawidłowej kwoty, czy tylko o znaczną pracochłonność? Opinia daje tu ważną wskazówkę: wysokie koszty administracyjne i trudności praktyczne same w sobie nie wystarczają. Organ ma podjąć rozsądne starania, a rzeczniczka zauważa, że odpowiednie analizy i tak są zazwyczaj wykonywane przy ustalaniu sztucznych warunków.

W sprawie E. argument o niemożliwości obliczeń jest szczególnie trudny do postawienia, skoro sam organ potrafił określić różnicę na 69 916,37 zł.

Jednej ważnej rzeczy opinia nie rozstrzyga

Pozostaje także problem, którego rzeczniczka właściwie nie rozwiązała: jak technicznie rozdzielać ustaloną „górkę” pomiędzy kilka powiązanych podmiotów?

Jeżeli korzyść z określonej struktury wynosi np. 100 tys. zł, a uczestniczą w niej trzy gospodarstwa lub trzy spółki, od kogo organ ma żądać zwrotu? Proporcjonalnie do powierzchni? Do otrzymanych płatności? Do udziału każdego podmiotu w wygenerowaniu korzyści? Czy możliwa jest odpowiedzialność jednego z nich za całość?

Pytanie prejudycjalne NSA tego nie obejmowało. TSUE ma odpowiedzieć, co jest „korzyścią”, a nie stworzyć kompletny mechanizm podziału ekonomicznego skutku pomiędzy uczestników wielopodmiotowej struktury. Jeżeli Trybunał podąży za opinią rzeczniczki, ten problem może stać się kolejnym dużym wyzwaniem dla ARiMR i sądów.

Czy opinia TSUE zmieni polskie przepisy?

Najpierw jedno zastrzeżenie: opinia rzeczniczki nie zmieniła jeszcze prawa. Nie jest wyrokiem. Dopiero orzeczenie TSUE przesądzi wiążącą wykładnię prawa Unii w zakresie przedstawionego pytania.

Jeżeli jednak Trybunał podzieli przedstawione stanowisko, konsekwencje dla Polski mogą być daleko idące.

Pierwszą zmianą nie musi być nawet nowelizacja ustawy. Najpilniejsza może być zmiana praktyki stosowania prawa: sposobu wydawania decyzji przez ARiMR oraz sposobu kontroli tych decyzji przez sądy administracyjne. Aktualnie obowiązujący art. 62 rozporządzenia 2021/2116 nadal zawiera klauzulę obchodzenia prawa i nakazuje państwom stosowanie środków skutecznych oraz proporcjonalnych. Sama rzeczniczka wskazała zresztą ten przepis jako następcę art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Drugie pytanie dotyczy ewentualnej reakcji polskiego ustawodawcy. Opinia mówi wyraźnie: jeżeli państwo zamierza odebrać więcej niż korzyść nienależną i nadać reakcji charakter sankcyjny, potrzebna jest odrębna, jednoznaczna podstawa prawna. Nie oznacza to jednak automatycznie, że Polska powinna skopiować rozwiązanie portugalskie ani że każda krajowa regulacja odbierająca całość wsparcia byłaby automatycznie zgodna z prawem UE. Nadal pozostają m.in. wymogi proporcjonalności, legalności i zgodności z całym systemem WPR.

I wreszcie trzecia kwestia: co ze sprawami już zakończonymi oraz pieniędzmi już odzyskanymi przez ARiMR?Ewentualny wyrok zgodny z opinią może dać bardzo silny argument beneficjentom w sprawach niezakończonych oraz do analizy nadzwyczajnych trybów wzruszania wcześniejszych rozstrzygnięć. Nie oznacza jednak automatycznego anulowania wszystkich dawnych decyzji i automatycznej wypłaty pieniędzy każdemu zainteresowanemu. Znaczenie będą miały m.in. stan konkretnego postępowania, prawomocność rozstrzygnięć i krajowe reguły proceduralne.

To jest przełom. Ale jeszcze nie koniec

Przełomowość opinii z 17 września nie polega na tym, że Luksemburg „zniósł sztuczne warunki”. Nic podobnego się nie wydarzyło.

Państwo nadal ma obowiązek przeciwdziałać obchodzeniu prawa. ARiMR nadal może i powinna badać przypadki rzeczywistych nadużyć. Budżet Wspólnej Polityki Rolnej musi być chroniony.

Przełom polega na czymś znacznie bardziej fundamentalnym: po raz pierwszy w tej polskiej sprawie na poziomie rzecznika generalnego TSUE tak wyraźnie rozdzielono korektę nienależnej korzyści od ukarania beneficjenta.

Jeżeli rolnik rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą, a problem polega na tym, że poprzez zakwestionowaną strukturę uzyskał o 70 tys. zł za dużo, odpowiedzią prawa — według opinii Tamary Ćapety — nie powinno być automatyczne zachowanie się tak, jak gdyby działalności rolniczej w ogóle nie było.

To rozróżnienie może zdecydować o być albo nie być wielu gospodarstw.

I dlatego po 17 września 2026 r. pytanie nie brzmi już wyłącznie: czy TSUE podzieli stanowisko rzeczniczki generalnej?

Trzeba zadać kolejne.

Czy ARiMR jeszcze przed wyrokiem przeanalizuje dotychczasową praktykę? Czy Ministerstwo Rolnictwa przygotuje się na zmianę sposobu rozliczania korzyści? Czy powstaną przejrzyste zasady obliczania nienależnej nadwyżki? Jak zostanie ona rozdzielona między kilka podmiotów? Co stanie się ze sprawami zawieszonymi i już zakończonymi? Czy ustawodawca spróbuje wprowadzić odrębną sankcję? A jeżeli tak — czy będzie ona zgodna z zasadą proporcjonalności i celami WPR?

Polska sprawa C-470/25 nie zakończyła jeszcze sporu o sztuczne warunki.

Ale po opinii rzeczniczki generalnej trudno już utrzymywać, że jedyną oczywistą konsekwencją prawa unijnego jest odebranie rolnikowi wszystkiego.

Po latach sporów o to, gdzie kończy się korekta, a zaczyna kara, odpowiedź z Luksemburga zaczyna nabierać bardzo wyraźnego kształtu: jeżeli można obliczyć nienależną korzyść, a działalność rolnicza rzeczywiście była prowadzona, prawo ma odebrać nienależną nadwyżkę — nie likwidować należnego wsparcia razem z gospodarstwem.